Étude annuelle : Le Conseil d’État souligne l’importance d’arrimer l’action publique à la science
La date de cette conférence était fixée depuis longtemps, a précisé le vice-président du Conseil d’État, Didier-Roland Tabuteau, en présentant l’étude annuelle 2025 à la presse ce mercredi matin. Précision utile, car on aurait pu, en effet, apercevoir une certaine forme d’ironie de la part du conseil de l’État à recommander à celui-ci d’agir sur le long terme alors qu’avait lieu presque simultanément la passation de pouvoirs entre François Bayrou et son successeur à Matignon, Sébastien Lecornu. Si la coïncidence est fortuite, elle n’en renforce pas moins l’importance du message de l’étude, à savoir inscrire l’action de l’État dans le temps long.
La science, pour « se protéger de l’illusion »
En réalité, celle-ci est le troisième et dernier panneau d’un triptyque qui a commencé en 2023 avec l’étude sur le dernier kilomètre qui s’intéressait à la territorialité de l’action publique, puis s’est poursuivi avec celle sur la souveraineté de 2024 qui soulignait, déjà, la nécessité de développer des stratégies de long terme. Le Conseil d’État a voulu lancer trois messages, a expliqué le vice-président, d’abord que le long terme ne peut être efficace que s’il est démocratiquement partagé, ensuite qu’il ne vaut que si on en garantit l’effectivité, enfin, qu’il suppose d’allouer une place fondamentale à la science dans l’information des décideurs publics. Didier-Roland Tabuteau a insisté sur les « deux piliers de la démocratie » que sont la science et le droit, la première parce qu’elle permet de « se protéger de l’illusion », le second « pour éviter que la violence ne s’impose ».
« Proposer des conclusions opérationnelles »
Rémy Schwartz, nouveau président de la Section des études, de la prospective et de la coopération, a ensuite présenté la méthodologie de l’étude qui a été supervisée par Martine de Boisdeffre avant qu’elle ne lui passe la main. Initialement, l’intitulé était « L’État stratège : penser le temps long dans les politiques publiques ». Un an après, trois mots ont disparu « État », « stratège » et « penser ». Pourquoi ? Parce que l’état n’est pas le seul à devoir s’inscrire dans le temps long, explique Rémy Schwartz, de même qu’il ne peut se contenter d’être un stratège, mais doit veiller aussi à être opérationnel. Quant au verbe « penser », s’il s’est effacé, c’est que, explique le nouveau président de la section des études, « nous ne voulions pas nous limiter à de pures réflexions théoriques, mais proposer des conclusions opérationnelles ». S’agissant de la méthode, le Conseil d’État s’est appuyé sur ses savoirs internes, mais aussi et surtout sur l’audition de plus de 200 personnalités, s’exprimant chacune environ 1 h 30 – sans retranscription, pour préserver leur liberté de parole -, ainsi que sur des conférences thématiques publiques réunissant des chercheurs, universitaires, responsables publics, acteurs étatiques, non étatiques, de tous horizons et de toutes disciplines.
Une polarisation inédite du débat public, y compris sur les constats
À Fabien Raynaud, président adjoint et rapporteur général de la section études, est revenu le soin de présenter la première partie sur les constats et les enjeux. Inscrire son action dans le temps long est dans la nature même de l’État, pour préparer la guerre, rendre justice, équiper le pays, a-t-il rappelé. À cette fin, il s’est doté d’outils juridiques, par exemple le principe de la continuité ou encore les concessions, puis, après 1945, la création d’instances comme l’INSEE lui a permis d’ancticiper les grands mouvements tectoniques. Les réussites du temps long, ce sont, par exemple, la politique de défense autour de la dissuasion nucléaire ou encore la sécurité routière qui a entraîné une diminution des décès sur la route. Mais l’État est sujet à des contraintes extérieures qui interfèrent avec cette stratégie du temps long. Il y a l’urgence, l’instantanéité des réseaux sociaux, mais aussi, a-t-il souligné, la polarisation très forte du débat public et la difficulté d’établir des consensus, « y compris sur les constats et non plus seulement sur les moyens » (exemple : la réforme des retraites) et de maintenir ces consensus dans le temps. Par ailleurs, l’État ne dispose pas toujours des outils nécessaires à son action. Le Conseil d’État a recensé pas moins de 114 stratégies et plans d’actions récents portés par le gouvernement (en annexe de l’étude), ce qui fait émerger un problème de coordination, de vision globale, et de gestion de la rigidité de l’annualité budgétaire. Il faut s’interroger aussi sur la cohérence de son action avec ce qui existe ailleurs, par exemple au niveau européen, ou avec les collectivités territoriales.
Vingt propositions pour inscrire l’action de l’État dans le temps long
C’est fort de ces constats que le Conseil d’État formule 20 propositions, présentées par Sylvain Monteillet, rapporteur général adjoint. Celui-ci a expliqué qu’elles s’articulaient autour de trois objectifs. Le premier est celui de l’horizon démocratique partagé. Le Conseil d’état souligne le rôle indispensable du Parlement en tant que lieu naturel de délibération sur les grands enjeux collectifs. Il identifie cinq domaines de réflexion partagée : l’éducation et la recherche, la défense et les questions de sécurité, la transition écologique, la politique de la population (démographie et santé) et enfin le numérique et l’IA. L’idée consiste à renforcer ses outils, par exemple avec des « livres tricolores » dans lesquels le Parlement, le gouvernement et les parties prenantes dessineraient les grandes lignes de l’action publique dans le temps long. Il propose également d’organiser un exercice de prospective tous les cinq ans, à l’occasion des grandes échéances électorales. Renforcer le rôle des partenaires sociaux et l’usage de la démocratie participative fait également partie des propositions. Mais cela suppose, et c’est le deuxième objectif, d’asseoir la décision publique sur les données scientifiques et de lutter contre les phénomènes de désinformation. C’est l’occasion pour le Conseil d’état de rappeler l’une de ses demandes récurrentes : l’amélioration des études d’impact des projets de loi. Enfin, le troisième axe consiste dans la mise en œuvre efficace de l’action publique dans le temps pour la rendre plus lisible, mieux coordonnée, et l’inscrire dans une continuité.
C’était la dernière étude présentée par le vice-président Roland-Tabuteau, qui a pris ses fonctions le 5 janvier 2022 et se trouve atteint par la limite d’âge. Celui ou celle qui lui succèdera présentera l’an prochain une étude annuelle consacrée à la mer.